NIDSコメンタリー　第278号　2023年10月10日 軍隊におけるジェンダー主流化（その５）——イギリス連邦の軍隊を事例に

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はじめに

軍隊におけるジェンダー主流化の第５弾として、西側民主主義国の中でもイギリス連邦（以下、英国）の軍隊（以下、英軍）におけるジェンダー主流化を紹介する。

英軍はアメリカ合衆国の軍隊同様に、少子化、並びに、安全保障環境及び国家戦略の変化の下での英軍の即応性・精強性を保つために、ジェンダー主流化の端緒を切っていた。

その一方で、英軍は、2000年に国連安全保障理事会において採択された、「女性、平和、そして、安全保障（Women, Peace, and Security）」という別名で呼ばれることもある国連安保理決議第1325号（UN Security Resolution 1325：UN SCR1325、以下、決議1325）を履行することを通して、英軍のあらゆる活動においてジェンダー視点やジェンダー分析を機能させるというジェンダー主流化を進めている。

英軍でのジェンダー主流化の始まり

英軍におけるジェンダー主流化は当初、女性軍人の数を増やすこと、そして、女性軍人の配置できる職種を増やすことであった。これは、人・物を有効に使って最大限の成果を上げることを目指す、ダイバーシティ・マネジメント（Diversity Management：DM、以下、DM）による人事管理施策であり、強力なリーダーシップを必要とした。

しかし、陸上における近接戦闘を女性軍人に禁止することの廃止に伴う、全職種を女性軍人に対して開放する施策は、2016年になって漸く実現した。それまでのDMによる人事管理施策は、能力基準で人を適材適所に配置する真の意味のダイバーシティとは言えなかった。

英軍でのDMによるジェンダー主流化の背景

英軍における当初のジェンダー主流化は、DMと強力なリーダーシップとによる人事管理施策を通して進められた。この背景には、①募集環境の変化、②機会均等、女性参画をめぐる規範や法の変化、③戦略・作戦環境の変化があった。

1点目の募集環境の変化は、人口動態変化によるものである。英国では、1960年代から出生率の低下が始まり、この結果1970年代後半から1980年代にかけて若年人口（15歳未満）の急激な減少がみられた。こうした中で、若年男性の募集が厳しくなったことから、女性、さらにはマイノリティといった、これまで対象にならなかったグループにも募集を拡大していかざるを得なかったのである。

2点目の規範及び法の変化は、英国社会全体における女性の平等化の動きと密接に連動していた。これには1970年代からのEU（EC）の外圧によるところも大きく、1990年代末まではEUの社会・労働施策への受動的対応として進められてきた。とりわけ、軍隊を平等化の「例外」とする考え方は、1999年、欧州司法裁判所の「シルダール判決（Judgment of the Court of 26 October 1999）」^[1]によって再検討を迫られた。シルダール判決とは、英陸軍（海兵隊）における「作戦効率の維持」による女性の排除が欧州司法裁判所で争われ、結果として英陸軍側の主張は認められたものの、その後の女性軍人の配置に関する施策を見直す契機となった^[2]。

3点目の戦略・作戦環境の見直しは、安全保障・国防戦略と関連した。ブレア政権が公表した「戦略国防見直し(Strategic Defence Review、以下、SDR) （1998年10月18日）」^[3]から、英軍はコンパクト化された軍隊を目指した。SDRは、国際主義的な国防戦略を特徴とした^[4]。同政権は、単独主義やアメリカとの協調主義に傾いた保守党政権の戦略を変更し、国際主義的国防戦略を掲げた^[5]。これは、国益や安全保障のみならず人権・人道問題をも戦略の中枢に据えることを基調^[6]としたものであ、冷戦後の現実に即したものといえた。

一方、SDRが目指したのは、かつての領域国防ではなく、遠方展開を重視した戦略であり、「統合緊急対応部隊(Joint Rapid Reaction Forces)」という柔軟で統合的な部隊を新設した^[7]。他方、国防省には「国防外交（Defence Diplomacy）」任務を与え、ヨーロッパ大陸における信頼醸成の強化と安全保障環境の整備に向け、国防省が政治・外交活動に関与する機会を増やした^[8]。こうしたSDRが目指した戦略は、英国がすでに1990年代後半の段階で国際テロリズムを中心的脅威として捉え、国際テロへの対処能力の必要性を認識していたことによった^[9]。

こうして、英軍ではコンパクト化された軍隊でのDMによる人材の有効によって、それまで求められた外交・安全保障における役割を果たすことができるとしていた。

英軍でのDMによるジェンダー主流化を補完する決議1325履行

決議1325履行前の英軍でのジェンダー主流化は、①募集環境の変化、②機会均等、女性参画をめぐる規範や法の変化、③戦略・作戦環境の変化が要因となって、人・物を最小限度にまで削減した英軍が、外交・安全保障における役割は変化しない中で最大限の成果を上げるDMによる人事管理施策をとっていた。

しかし、こうした人事管理施策では、女性軍人に対する陸上における近接戦闘の禁止を廃止するまでのDMには至らなかった。そのため、①と②への対応に関して、シルダール判決以降に盛んになった戦闘職種の女性への開放をめぐる議論は、女性を排除してきた「作戦効率の維持」という軍隊のコアな規範する見直しを助長した。軍隊が固辞した規範では、陸上での近接戦闘への女性の参加がチームの「一体性（cohesion）」を乱すという科学的データに基づかない根拠により排除されていた。

軍隊自らが、「ダイバーシティ」という価値規範を精強性と結び付け、採りこんでいることに特徴的がある。例えば、ダナット(Francis Richard Dannatt）陸軍参謀長（Chief of the General Staff）が2008年に発出した「平等とダイバーシティに関する指令書^[10]（Equality and Diversity Directive for the Army）」^[11]での、「ダイバーシティ」を精強性と結び付け、陸軍のコアな規範に採りこんでいる点について紹介すると、以下の通りである^[12]。

陸軍が「能力とやる気のある要員を充分に確保」するために「規律と公正さ」を保持し、「いかなるハラスメントも存在しない労働環境」において、「真に個人としての価値を認められ、任務遂行により処遇される」ことがその目的である。さらに、「多様な文化を内部に取り込むことのできる軍隊は、異なる文化社会への対応を求められる今日の海外オペレーションにも強い」と述べている。その理由は、「自国社会の多様な住民から雇用できる能力は、海外オペレーションで異文化の住民に接するときに活用できる」からである。

このような、リクルート母体である「社会との統合」、すなわち社会のダイバーシティを反映した軍隊という考え方は、2011年に「Future Reserves 2020（予備役のあり方を検討した独立委員会の報告書）」でも述べられていた^[13]。

そして、2014年12月1日、「女性軍人の陸上近接戦闘に関する見直し報告（Women in Ground Close Combat (GCC) Review Paper, 2014）」（以下、2014見直し）を公表して、陸軍に対して、女性軍人の陸上での近接戦闘に関する見直しを提言するに至った^[14]。これは、社会のダイバーシティを反映した軍隊こそが海外の平和作戦において作戦効果をあげられるとする精強性の再定義（陸軍の例）を英軍にもたらした。こうした精強性の再定義が提言されたのは、①将来予想されるよりハイテク化された装備を使っての陸上での近接戦闘では、肉体的に男性より劣る女性軍人であろうとも、その能力を最大限に生かすことが可能になる、②リクルートにおいて高い能力を示しているのは女性である、などを根拠になされた^[15]。

さらに、2016年の陸上での近接戦闘を女性軍人に開放することで、能力基準で人を適材適所に配置する真の意味のDMが実現することになった^[16]。

一方、③戦略・作戦環境の変化についても、齟齬が生じていたため、不十分なものであった。

保守党のキャメロン（David William Donald Cameron）政権（当時）が樹立すると、2010年10月19日に「戦略的国防・安全保障見直し（Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review：SDSR、以下、SDSR）」が発表された^[17]。前政権時代のブレア政権によるSDRは、実行のために国防費が急増し、財政を圧迫したという問題が生じた^[18]。それは、英軍の関与が広がりすぎたためであり、結果、兵力は疲弊し、より深刻で大規模な脅威への対処能力が低減する危険が生じた^[19]。そこでキャメロン政権はSDSRでいくつかの問題点に修正を加えることとなった。つまり、財政危機の中での安全保障戦略による打開策がSDSRであった^[20]。

SDSRが掲げる最大の目標の1つに、アフガニスタンでのミッションの完遂があった^[21]。国防費が削られる中、この分野での予算が削られなかったのは、それが国際的約束だからであり、国際合意には断固として責任を持つという姿勢を示した^[22]。一方、SDSR に対して非常に批判的な下院国防委員会の報告書（The Strategic Defence and Security Review and the National Security Strategy - Defence Committee Contents）^[23]も、「今後ともアフガニスタンに関与し続 けるということは正しい^[24]」と評した。つまり、SDSRは、「世界における英国の役割は果たしていく^[25]」が、「構造改革、従来の国防戦略は根本から変えていく^[26]」ということを目的としていた。

こうした①募集環境の変化、②機会均等、女性参画をめぐる規範や法の変化、③戦略・作戦環境の変化に対応できたのは、2000年に成立した決議1325が安全保障分野における政策決定への女性の参画の推進、特に平和構築の現場におけるジェンダー視点の導入を掲げており、それを実現するために2006年に策定された決議1325国別行動計画（以下、1325NAP）の履行を通して、英軍では、不十分なジェンダー主流化を変質させたからであった。その変化とは、DMによる人事管理施策が能力基準で人を適材適所に配置する真の意味のダイバーシティの様相を呈してきたことである。

他方で、2014見直しでの能力ベースでの人の配置の考え方に、2006年から始まった英国での決議1325国別行動計画（以下、1325NAP）の履行が重なり、英軍でのジェンダー主流化は、作戦遂行能力の向上という軍隊のコアな規範と交差して、男女を問わず試験して優れているものを採用・参画させるという、ダイバーシティ・マネジメントになった。

これは、決議1325が、安全保障分野における女性の参加の推進、特に平和構築の現場におけるジェンダー視点の導入を掲げ、それを受けてNATOが平和構築や安定化作戦（偵察・情報収集）における女性の参加やジェンダー視点の導入に効果があることを提唱し、作戦効果向上論として整理したことによる^[27]。こうしたNATOの動きは、英軍での「ダイバーシティ」を精強性と結び付け、陸軍のみならず全英軍のコアな規範に採りこむこととなった。そして、2016年にキャメロン首相（当時）及びファロン（Michael Cathel Fallon ）国防大臣（当時）は、英軍に対して、陸上での近接戦闘に女性軍人を配置しない措置を撤廃することを勧告し^[28]、2018年に全職種は女性軍に開放された^[29]。

決議1325履行による英軍でのジェンダー主流化施策

では英軍での決議1325履行における具体的施策をみていく。

英国では2006年から現時点までに5度1325NAPを策定し、英軍も1325NAPに従って決議1325を履行した。

第１次1325NAP（対象期間：2006－2009）では５つの要点が挙げられ、全てが紛争解決に関することであった。①国連の全ての平和維持活動/平和構築活動においてジェンダー視点を反映させること、②国連の平和支援活動においてもジェンダー視点をその計画に盛り込むこと、③平和支援活動に女性の部隊（軍・警察）を派遣することを継続すること、④平和支援活動に派遣される英軍兵士が決議1325に適うべく、十分に訓練を受けていること、⑤紛争予防への女性の参加を戦略として計画すること、であった。英軍は全てに関連し、特に③、④及び⑤に取り組んだ。

2010年に第2次1325NAP（対象期間：2010－2013）が作成された。ここでは、第1次1325NAPに不足していた、英国の紛争対処施策の一部としての1325NAPという位置づけを明確化するために、具体的作業を項目に挙げた。そのため英軍は、①紛争解決に携わる全ての軍人及び民間に対してジェンダー視点に基づく教育を施すことを徹底する、②開発計画の前線及び中核にシビリアン女性を積極的に配置してアフガニスタンの女性の民間人との協働を成功裏に導けるように、英軍は戦闘部隊を展開させてその活動を支援するばかりでなく、支援する部隊に英軍女性兵士を配置する、ことを履行した。

2013年に第3次1325NAP（対象期間：2013－2017）が作成された。第3次1325NAP は、第２次NAPでの進捗状況がはかばかしいものではなかったため、第2次1325NAPの対象期間の途中で見直すことがその趣旨だった。加えて、決議1325策定以降、紛争地での弱者に関する６つの安保理決議が採択された状況を鑑み、2013年10月31日に公表となった。第3次1325NAPでは、①和平交渉などにおけるより多くの女性の参加、特に意思決定過程への参加、②紛争地での性やジェンダーに基づく暴力が減少しない状況を打開するための紛争予防へのより多くの女性の参加、③ジェンダー視点を紛争地での全ての活動に統合すること、④男性や少年と共に①②③に取り組むこと、⑤特定の国を選択して集中的に支援することが履行項目に挙げられ、そのために具体的作業に取り組むとされた。第3次1325NAPは、第2次1325NAPを対象期間の途中で見直した目的が弱者救済措置を強化することであったことを反映して、それまでの２つの1325NAP以上にNGOとの協力を重要視していたが、それまでの2つの1325NAPに比べて、英軍の取り組みに関しては曖昧になった。

2023年2月に第5次1325NAP（対象期間：2023－2027）が公表された^[30]がそれ以前の2021年2月に、第4次1325NAP（対象期間：2018－2022）を具体化するため、以下の4つの文書が発表された^[31]。①「英国NAPガイダンス：人道への対応（UK national action plan on women, peace and security 2018 to 2022 guidance note: humanitarian response）」^[32]、②「英国NAPガイダンス：PKO（UK national action plan on women, peace and security 2018 to 2022 guidance note: peacekeeping）」^[33]、③「英国NAPガイダンス：SGBVの予防（UK national action plan on women, peace and security 2018 to 2022 guidance note: preventing gender-based violence）」^[34]、及び、④「英国NAPガイダンス：暴力的過激主義への予防と対抗（UK national action plan on women, peace and security 2018 to 2022 guidance note: preventing and countering violent extremism）」^[35]であった。これらの文書の底流には、複雑化する紛争管理のために非政府組織（Non₋Governmental Organization：NGO、以下、NGO）と協働してあらゆる措置を講じるという、文民の非政府組織との協力関係を抜きにして決議1325を達成することはできないという考えであった。

こうした文民の非政府組織との協働に関して、英軍においても次のような考え方を軍事ドクトリンに取り入れることで、支援していた。現在の紛争は人々の暮らす地域にまで及ぶようになっているため、従来の集団安全保障の提供だけでなく、脆弱な状況に直面した個人の安全を守る活動を軍隊が支援する必要があると認識した。

そこで英軍は2019年1月に、「軍事作戦における人間の安全保障（統合ドクトリン1325）（Human security in military operations (JSP 1325)）」（以下、JSP1325）を発表した^[36]。JSP1325は、JSP1325 Part1:Directive^[37]、JSP1325 Part2: Guidance^[38]及びJSP1325:Human Security in Military Operations Poster^[39]の3つから構成された。JSP1325は、新たな改訂版が2021年12月に「国防における人間の安全保障（統合ドクトリン985）（Human Security in Defence (JSP985)）」（以下、JSP985）として公表されたことで、廃止された^[40]。

廃止された3つの文書から構成されるJSP1325及び現行のJSP985で注目すべきは、以下の点である。両文書とも、①現在の戦いが普通の市民が生活する場で生じると認識していること、②だからこそ紛争弱者である女性と女児の保護を第1に考えといけないと明記していること、③紛争解決の一つの解決方法としてジェンダー視点があり、これは分野横断的な関わる点で意義があると指摘していることである。両文書は、人間の安全保障が従来の集団安全保障とともに重要性を持つようになっていることを明確に認識している。

現行のJSP985が以下の4点を述べていることは重要である。それは、①紛争地での性やジェンダーに基づく暴力が減少しない状況を打開するための紛争予防により多くの女性が参加すること、②ジェンダー視点を紛争地での全ての活動に統合すること、③特定の国を選択して集中的に支援すること、及び、④履行の達成状況の正式・抜き打ちの報告を提出する義務が課されていることである。

また、現行のJSP985は、こうしたジェンダー視点の英軍における具体的な取り組みが、「紛争地での性やジェンダーに基づく暴力が減少しない状況を打開するための紛争予防へのより多くの女性の参加」及び「ジェンダー視点を紛争地での全ての活動に統合すること」のために、英軍における女性軍人の数を増やすこと、軍事ドクトリンや作戦計画にジェンダー視点を組み込むこと、英軍の軍人でPKOや国際的支援活動に従事する際にジェンダー視点を事前教育に取り入れることを実施していくと説明した^[41]。

さらに現行のJSP985は、「特定の国を選択して集中的に支援する」（アフガニスタン、ミャンマー、コンゴ共和国、イラク、リビア、ナイジェリア、ソマリア、南スーダン及びシリアの9か国）ために、英軍が、その軍人をGENADやチャイルド・プロテクション・アドバイザーとしてコンゴ共和国及びイラクへ派遣すると同時に、これら9か国に対して国連PKO要員として派遣されている外国軍の軍人に対してジェンダー視点に基づく教育訓練を提供する^[42]。ジェンダー視点に基づく教育訓練とは、英軍が開発した「軍人のジェンダーと保護のアドバイザー課程（Military Gender and Protection Adviser Course）」のことである^[43]。この課程は、9か国においてのみならず、英国本土でも年に3回実施されており、英軍軍人とともに海外の軍隊の軍人や海外の政府機関の職員、そして、国際NGOの職員も受講している^[44]。

おわりに

英軍でのジェンダー主流化は、決議1325履行前は、①募集環境の変化、②機会均等、女性参画をめぐる規範や法の変化、③戦略・作戦環境の変化を要因に進んでいったが、なかなか女性を排除してきた「作戦効率の維持」という軍隊のコアな規範を変質させられなかった。そのため、3つの要因の下で進展していた、能力基準で人を適材適所に配置するDMでは、多様な人を対象にしておらず不十分であった。

英軍でのDMによるジェンダー主流化を補完したのが、決議1325履行であった。不十分な形で達成されたDMを変質させたのは、決議1325履行がもたらした、安全保障分野における女性の参加の推進、特に平和構築の現場におけるジェンダー視点の導入を掲げ、それを受けてNATOが平和構築や安定化作戦（偵察・情報収集）における女性の参加やジェンダー視点の導入に効果があること、すなわち、作戦効果向上論であった^[45]。

その一方で、英軍は、決議1325履行を通して、現在の紛争が人々の暮らす社会にまで入り込む、人民の戦争（War Amongst the People）^[46] となっていることばかりでなく、社会の半分を構成する女性に対する視点、ジェンダー視点が軍隊の活動において考慮すべき要素となっていることを認識していた。その結果、英軍の軍事ドクトリンは、決議1325に基づくジェンダー視点を取り入れた軍隊の活動が、既存の国家の安全保障と共存し補完する、人間の安全保障を基調とするようになった。

以上で、英軍でのジェンダー主流化の紹介を終える。